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中国区域经济新地图 四大主体功能区划分引争议

中国区域经济新地图 四大主体功能区划分引争议2006-03-14 20:51:53 来源：2006年03月13日21世纪经济报道分享到：宗庆后激动地挥着手。

这是3月7日，全国人大会浙江省代表团的分组讨论。摆在宗庆后面前的是一份“十一五”规划纲要(草案)。

让宗庆后说了很多话的是，纲要(草案)在“促进区域协调发展”部分的四个主体功能开发区的提法。

纲要(草案)说，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能开发区。

宗庆后把浙江省“对号入座”后，认定浙江大多属于优化发展区。按照纲要(草案)规定的优化发展区的发展方向——要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升到参与全球分工与竞争的层次。

“浙江省政府已经要求企业‘腾笼换鸟’、要求造高楼建厂房、要把一些用地多的项目转移到其他地方去，这些做法会使企业成本上升；可另一方面，政府又要承受大量外来人口所带来的成本开支。”宗庆后担忧地说。

四个主体功能区的划分在浙江团的一些代表中引起了热烈的讨论。同处沿海省份的江苏，反映则略有不同。

“这是‘十一五’规划中一个大的进步，是在吸收了以前的教训——遍地开花、到处污染——之后做出的创新。”全国人大代表、江苏省环保厅厅长史振华说。

四大功能区的划分边界

本报获悉，不光是在京审议“十一五”规划的人大代表，四个主体功能区的概念早在甫一提出时，就一直有争论伴随。

“争论一直存在，但是最后‘十一五’规划还是将之吸收进来了。”国家发改委国土开发与地区经济研究所所长杨朝光说。四个主体功能区最早就是由该所提出来的。

争论的焦点首先是在四大主体功能区的划分标准。

根据规划纲要(草案)的表述，四个主体功能区的划分依据是“资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局”。

但是这些指标如何分解，目前并没有一套成熟的指标体系。国家发改委国土开发与地区经济研究所回应说，目前是“先有理念，再有实践，逐步总结”。

从目前理念来看，四个主体功能区里面禁止开发区边界最为明确，“十一五”规划纲要(草案)也将禁止开发区域名单做了单列，例如国家级自然保护区、世界文化自然遗产等依法设立的各类自然保护区域即属禁止开发区。

限制开发区域大部分也给予了明确。按照限制开发区域的定位，是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。“十一五”规划纲要(草案)列出部分限制开发区域的功能定位及发展方向。

例如对安徽大别山土壤侵蚀防治区，其限制开发的功能定位是实行生态移民、降低人口密度、恢复植被。

而对经济发展最为关键的优化开发区和重点开发区的边界划分却最为模糊，这对地方政府来说也最关心。

一般观点认为，重点开发区主要是指中部地区，优化开发区域主要是指东部沿海地区。因为按“十一五”规划纲要(草案)的界定，重点开发区域是指环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；而优化发展区是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。

对这种认识，杨朝光给予了否定——“例如江苏的苏南、苏中、苏北，情况就不一样，不能一概划为优化发展区。再比如西部，很多地区属于限制开发区和禁止开发区，但重庆、成都、陕西的渭河平原地区等都不属于此类。”

他透露说，四个主体功能区的划分，有一套原则和标准，例如人口和产业密度等等，今后会细化，会通过市场和法律的手段实施。

划分试验

关于四大功能区的争论一直存在，争论的细节也很多：出台前有理念方面的争论，出台后有实施上的争论。记者获悉，即使在政府各个部门之间，对四个主体功能区的划分也有不同的理解。这将对地方官员的行政行为产生怎样的导向作用？

杨朝光回应说：“这是给地方一个明确的信号，经济发展不能只考虑GDP，不注意环境承载。”

杨朝光还透露，目前，在四大主体功能区的划分上，国家已经布置到了各省。

而记者从江苏省环保厅获悉，江苏省已经在全省划分了四个主体功能区。“我们将之布置到各市县，然后省里汇总。”史振华说。

“我们要求今年6月份之前完成。”史振华说，与其他省市不同的是，江苏省四个主体功能区的划分工作由省环保厅牵头，会同国土、农业、工业等部门一起协调。

与其他省份比起来，重视环保工作的江苏此项工作开展得也最下功夫。“这是因为四个主体功能区的划分，江苏省在三四年前建生态省的时候就提出来了，因此江苏对此问题理解得最充分。”史振华说。

从目前的进展来看，全国两会期间，该省的南京市已经初步完成了四个主体功能区的划分工作，不过尚没有获得专家组的认证。

从披露出来的规划来看，南京市在6500平方公里的土地上，划分出了66处重要生态功能区。而长江流域沪宁线则属于重点开发区。

而记者获得的消息显示，长江两岸将根据环境吞吐量来划分不同的开发区域。至于整个江苏省则四个主体功能区都有。如太湖流域5公里之内保护区，属限制开发区域；因为南水北调，近代开始衰落的苏北运河一带，在政策上可能属于禁止开发区域。

区域版图重构？

虽然四大主体功能区目前还没有完全进入操作层面——“这不是一年两年之间就能完成的事。”国家发改委人士说。十一五规划纲要(草案)，也是说“推进形成主体功能区”。但是，潜流之下，是否会使我国的区域版图重构？而此前，国家的区域发展战略是东中西、东北四大区域板块。

杨朝光回应说，之前的四大板块、东中西三大区域，是在不同时期提出来的，侧重点不一样。

“现在提四大主体功能区也没有否定原来的提法。”杨朝光说。此间人士看来，四大主体功能区仍然少不了之前的东中西区域政策的支持。

“四大主体功能区的划分，要推动地方管理经济理念的转变，不要以行政区划来塑造地方的经济结构。”杨朝光说。杨曾经是发改委地区司常务副司长，对中国的区域经济特征有独特的理解。

而四个主体功能区分类管理的区域政策，为杨朝光的这番话给出了注脚——在产业政策上，国家引导优化开发区域转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业，提升产业结构层次。

而在人口政策上，则引导限制开发区和禁止开发区的人口逐步转移到优化开发区和重点开发区，优化开发区和重点开发区必须为有稳定就业和住所的外来人口定居落户。

“四大主体功能区的划分，显然比原有的东、中、西、东北的区域划分，更能打破行政区划的界限，促进生产要素在区域间自由流动。”一位专家评价说。

而对那些限制发展区和禁止发展区，规划纲要(草案)则用财政政策，动用财政转移支付的方式，使当地居民享有均等的基本公共服务。投资政策也重点支持这两类区域的公共服务设施建设和生态环境保护。

这种不同的区域政策，则有可能打破现有经济布局的微妙平衡。

例如优化开发区。在土地上实行更严格的建设用地增量控制；在产业政策上，要引导转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业，提升产业结构层次；在绩效评价和政绩考核，主要是强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价。

对重点开发区，土地政策则相对宽松——在保证基本农田不减少的前提下适当扩大建设用地供给；在绩效评价和政绩考核上，则要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平。

前述宗庆后等浙江省人大代表的忧虑，正是反映了他们在四个主体功能区的划分上，对浙江经济发展未来格局的理解。

而诸多政策落点到最后，是地方官员的政绩考核。组织部门如何根据不同区域进行考核？记者从此间获悉，有关部门已经在着手制定干部考核办法。

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